Sistemi di gestione della sicurezza, la proposta dell’Università di Modena e Reggio Emilia

L’Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia, e nello specifico il Centro Interdipartimentale sulla Prevenzione dei Rischi negli Ambienti di Lavoro, ha realizzato negli scorsi anni un’attività di ricerca il cui fine precipuo è stato “l’individuazione dei canoni ermeneutici che sono alla base di una versione semplificata del SGSL UNI-INAIL, di cui all’art. 30 del decreto n. 81/2008, applicabile alle piccole imprese agro-alimentari dell’Emilia-Romagna, laddove il fenomeno infortunistico è piuttosto diffuso, seppure in calo negli ultimi anni, e dovuto tanto alla pluralità delle fonti di pericolo, quanto alla parcellizzazione delle fasi lavorative”.

Il progetto di ricerca è stato condotto attraverso la semplificazione del modello sottostante il SGSL UNI-INAIL, al fine di ottenere un SGSL semplificato per il settore agro-alimentare, in base alla commessa ricevuta dalla Regione Emilia-Romagna, avente quale oggetto “la definizione di un modello semplificato di SGSL applicabile alle aziende agricole” e la “progettazione del sistema semplificato del SGSL da proporre alle imprese”.

Il sistema semplificato proposto dal CIPRAL, ha avuto quale direttrice principale la rivisitazione e semplificazione del modello PDCA in base alle Linee guida UNI-INAIL, nella prospettiva di un modello di organizzazione e gestione funzionale alla prevenzione dei reati colposi collegati alla violazione di norme antinfortunistiche.

Il sistema di gestione della salute e sicurezza sul lavoro contenuto nelle Linee guida UNI-INAIL risale al settembre 2001, mentre poco antecedente a questa (1999) è la prima edizione del sistema BS OHSAS 18001. Non si tratta di un dato meramente informativo, in quanto i requisiti imposti nel Decreto Legislativo n. 81 del 2008 “rafforzano” il SGSL, sia in relazione alla valutazione del rischio, sia per quanto attiene al controllo del modello di organizzazione e di gestione della sicurezza, in modo tale da garantirne un’efficace attuazione (“adottato ed efficacemente attuato”, art. 30, comma 1), volta al rispetto delle prescrizioni obbligatorie e al miglioramento delle prestazioni pianificate. L’attuazione di un sistema di gestione della sicurezza e salute dei lavoratori risulta particolarmente complesso per le aziende, in particolare per quelle medio – piccole, principalmente a causa della problematicità dell’implementazione e del mantenimento nel tempo della struttura organizzativa necessaria a garantire la realizzazione, in concreto, degli adempimenti previsti dalla legge.

Il modello di organizzazione e di gestione adottato, affinché abbia efficacia esimente ai fini della responsabilità penale, deve essere efficacemente attuato, “assicurando un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici relativi” alle lettere da a) ad h) dell’art. 30 del decreto n. 81/2008. Gli artt. 6 e 7 del decreto n. 231/2001 ammettono la possibilità di esclusione della responsabilità in parola, a condizione che l’azienda si sia dotata e abbia attuato efficacemente un modello organizzativo e di controllo senza particolare tipizzazione, mentre l’art. 30 del decreto n. 81/2008, riconduce la capacità esimente ai modelli tipizzati di cui alle norme OHSAS 18001:2007 ovvero alle Linee Guida UNI INAIL (2001).

Nella proposta del CIPRAL, la semplificazione del modello è stata realizzata attraverso l’integrazione della fase di riesame del sistema contenuto nelle Linee guida UNI-INAIL (l’Act del modello PDCA, finalizzato al miglioramento continuo nella visione nipponica del ciclo di Deming) con quella di controllo sul modello di organizzazione e di gestione.

Il modello è completato dalla metodologia di controllo di parte terza (o esterno), che consente il ritorno alla originaria ruota di Deming, con le sole tre fasi di pianificazione, attuazione e controllo. Il modello semplificato proposto dal CIPRAL consente di ottenere economie di scopo, da cui deriva la semplificazione del sistema di gestione: il controllo sui rischi nel sistema semplificato – che può diventare anche controllo sul modello di organizzazione e di gestione – potrà essere effettuato con l’ausilio di uno specifico strumento operativo per il controllo di gestione (metodologia MAPS) da parte di un esperto (l’AMOR LEGIS), esterno all’azienda ed estraneo agli enti ispettivi (ASL, DPL, etc.) e a quelli di normazione e di certificazione.

L’articolazione proposta riprende la prospettiva del Risk Management, secondo la quale è necessario procedere alla verifica puntuale di quanto viene fatto in merito al rispetto della normativa sulla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, in modo da ridurre/eliminare anche le eventuali sanzioni collegate ad un infortunio che determina la morte del lavoratore ovvero lesioni gravi o gravissime. Infatti, l’applicazione delle sanzioni a carico della società, di cui al decreto n. 231/2001, può costituire un valido presupposto per le azioni di responsabilità nei confronti di amministratori e sindaci, ad opera dei soci, nelle piccole o micro-imprese questa ipotesi non è di fatto percorribile, poiché in alcuni casi le sole sanzioni interdittive condizionano di fatto la stessa sopravvivenza dell’azienda.

La struttura metodologica ed operativa proposta dal CIPRAL consente si realizzare un sistema articolato su più livelli e in grado di garantire non solo i requisiti minimi esplicitati nello stesso articolo 30, ma anche quelli ricavabili per effetto del coordinamento con lo schema generale di cui al D.Lgs. 231/2001; in tale contesto il secondo livello è integrato dalla metodologia SHIELD, il quale oltre ad essere un efficace strumento di gestione del bilancio della sicurezza, rafforza ulteriormente la capacità esimente del modello.

Inoltre, la metodologia CIPRAL è articolata anche al fine di un’integrazione con il Sistema di Gestione della Qualità secondo lo standard UNI EN ISO 9001:2008.

La metodologia CIPRAL per un sistema semplificato SGSL

L’art. 30 del decreto n. 81/2008 riconduce le caratteristiche dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza idonei ad avere efficacia esimente all’adozione volontaria delle Linee guida UNI INAIL o alle norme BS OHSAS 18001.

Nell’elaborazione della propria proposta progettuale, il CIPRAL, considerati i differenti sistemi SGSL disponibili, ha optato per definire una semplificazione del sistema di gestione della sicurezza e salute sul lavoro previsto dalle Linee guida UNI-INAIL.

Le motivazioni  di tale scelta sono dovute al fatto che le Linee guida UNI-INAIL

– hanno validità generale;

– sono disponibili senza spese aggiuntive (al contrario delle OHSAS 18001);

– possono essere gestite con le economie di scopo sopra evidenziate;

– sono integrabili nelle norme ISO 9001 per la qualità.

La progettazione semplificata proposta non consiste nella riduzione del numero di procedure, ma nel semplificare il modello di gestione SGSL di cui alle Linee guida UNI-INAIL, nelle modalità sopra tratteggiate, integrandolo in un sistema di gestione della qualità ISO 9001.

Il SGSL semplificato – sperimentato inizialmente da CIPRAL nel settore delle aziende agricole (individuato come SGSL AA o metodologia CIPRAL) – si propone di:

– integrare obiettivi e politiche per la salute e sicurezza nella progettazione e conduzione di produzione di beni o servizi;

– definire ed individuare, all’interno delle struttura organizzativa aziendale, le responsabilità, le procedure, i processi e le risorse per la realizzazione della politica aziendale di prevenzione, nel rispetto delle norme di salute e sicurezza vigenti;

– raggiungere gli obiettivi di salute/sicurezza che l’impresa/organizzazione si è data in un’efficace prospettiva di costi/benefici.

Nello specifico il sistema si propone di raggiungere gli obiettivi di seguito descritti:

– ridurre progressivamente i costi complessivi della salute e sicurezza sul lavoro compresi quelli derivanti da incidenti, infortuni e malattie correlate al lavoro, minimizzando i rischi a cui possono essere esposti i dipendenti o i terzi (clienti, fornitori, visitatori, ecc.);

– aumentare l’efficienza e le prestazioni dell’impresa;

– contribuire a migliorare i livelli di salute e sicurezza sul lavoro;

– migliorare l’immagine interna ed esterna dell’impresa/organizzazione.

Requisito essenziale per l’applicazione della metodologia proposta dal CIPRAL è l’applicazione del sistema di gestione della qualità e la relativa certificazione ISO 9001, condizione che rende possibile inserire nel loro sistema di gestione per la qualità solo gli aspetti qualificanti del sistema SGSL UNI-INAIL, secondo il seguente schema di semplificazione:

Il sistema proposto dal CIPRAL è completato dall’adozione della metodologia SHIELD, caratterizzata dalla formalizzazione di una specifica “procedura” di budget, e delle rimanenti parti corrispondenti della fase di Pianificazione (Plan = politica della salute e sicurezza; organizzazione per la prevenzione dei rischi; informazione, formazione e addestramento; consultazione delle rappresentanze dei lavoratori). Il modello semplificato da cui origina il SGSL AA è articolato in due fasi ulteriori, quella di Attuazione (Do) e quella di Controllo (Check).

La fase di Attuazione, definita attraverso il precedente schema, contiene a sua volta una formalizzazione distinta per quanto riguarda la “procedura” di valutazione del rischio, denominata MAPS, Manuale di Autocontrollo della Prevenzione e della Sicurezza.

La metodologia MAPS è finalizzata all’adozione di uno specifico manuale per la prevenzione e la sicurezza del lavoro costruito in base ad una serie di mappe di rischio – sotto forma di check-list – che possono essere compilate dai componenti del servizio di prevenzione, dagli addetti alla qualità o da altri soggetti appositamente formati, in grado di dare evidenza della pianificazione operativa e partecipata per singolo rischio, nel rispetto della normativa cogente.

Attraverso l’integrazione con ulteriori elementi cardine della valutazione dei rischi – i criteri adottati, l’analisi del rischio per mansione e la programmazione degli interventi di miglioramento, le mappe di rischio proposte consentono di assolvere contemporaneamente alla funzione di documentazione di valutazione del rischio, e di rispondere alle esigenze di formalizzazione obbligatoria previste dal TUSL, con ulteriore contenimento dei costi di gestione.

Attraverso opportuni accorgimenti, e tenendo conto dell’organigramma che correda tale “procedura”, delle mappe di rischio dedicate all’organizzazione della sicurezza, all’informazione, formazione e addestramento, alla sorveglianza sanitaria, ecc., MAPS può essere inserito nel sistema di budget aziendale e utilizzato, insieme alla metodologia SHIELD, anche senza una specifica relazione con il sistema ISO 9001:2008 della qualità, come “modello semplificato 231”. In tale prospettiva è necessario completare il sistema attraverso la fase del controllo del modello, definita nella proposta CIPRAL con la metodologia dell’AMOR LEGIS, cioè di un soggetto con funzioni di controllo esterno di parte terza, sia sul sistema semplificato SGSL AA, sia eventualmente sul funzionamento del modello di organizzazione e gestione, dunque in veste di Organismo di Vigilanza specializzato sui reati colposi.

La metodologia AMOR LEGIS

La fase di Controllo (Check) del modello semplificato elaborato dal CIPRAL si articola nel riesame della direzione e in una terza metodologia a formalizzazione distinta, denominata AMOR LEGIS (Addetto alla Messa in Opera delle Regole e della Legislazione e alla Esecuzione e Gestione dell’Igiene e Sicurezza), la quale si integra quindi con le metodologie SHIELD (descritta nel capitolo successivo) e MAPS.

L’AMOR LEGIS è un soggetto con funzioni di controllo di parte terza, al quale – oltre alla funzione di rispetto della legislazione cogente – possono essere affidati ulteriori compiti, tra i quali la verifica del raggiungimento degli obiettivi (per esempio un indicatore quantitativo relativo agli infortuni sul lavoro e alle malattie professionali).

A questi elementi bisogna poi aggiungere l’opportunità di avere un maggiore controllo sulla gestione aziendale (verifica delle mappe di rischio) e dei risultati attesi (verifica del bilancio a consuntivo, metodologia SHIELD).

L’obiettivo è in sintesi quello di attuare, attraverso meccanismi virtuosi posti in atto direttamente dalle imprese, azioni di riduzione degli infortuni, e di monitorare l’efficacia dei meccanismi di sicurezza utilizzati grazie all’uso di una serie di indicatori, sia qualitativi che quantitativi.

La proposta dell’AMOR LEGIS prende spunto dall’esperienza francese dell’ACMO, risalente al 1982. Nell’esperienza francese, l’ACMO (Agent Chargé de la Mise en Oeuvre des règles d’hygiène et de sécurité du travail) è un funzionario della pubblica amministrazione incaricato dalla stessa amministrazione a cui appartiene di verificare il rispetto delle regole in materia di salute e sicurezza del lavoro; un apposito decreto fissa le sue competenze e il suo fabbisogno formativo di base e ricorrente. L’AMOR LEGIS – o Safety Control Manager – definito nella proposta metodologica del CIPRAL, dovrebbe avere principalmente competenze di carattere giuridico-economico.

La metodologia AMOR LEGIS potrebbe essere utilizzata inoltre quale “strumento di prevenzione” (ovvero come una sorta di sanzione alternativa alla massima deterrenza prevista oggi dall’art. 300 del TUSL), ad esempio rendendo obbligatoria la nomina di tale soggetto in tutte le aziende che incorrono in infortuni o malattie professionali di particolare gravità. Uno dei problemi irrisolti della legislazione prevenzionistica italiana, anche dopo le più recenti innovazioni legislative, è infatti quello della difficile conoscibilità da parte dei datori di lavoro pubblici e privati della normativa incidente sulla prevenzione degli infortuni e sulla salute di coloro che operano negli ambienti di lavoro, stante l’attuale mole delle leggi vigenti.

L’AMOR LEGIS – che dovrebbe affiancare e non sostituire il Servizio di prevenzione e protezione e il suo responsabile (RSPP) – si aggiunge e completa i precedenti strumenti, senza rappresentare uno specifico costo aggiuntivo, laddove fosse sostenuto e promosso dalle istituzioni pubbliche o dalle associazioni di categoria. In tal senso, dovrebbe soprattutto avere un ruolo di controllo di parte terza nelle aziende che decidessero volontariamente di adottare un SGSL semplificato, dando così senso compiuto a questi sistemi di gestione che attualmente sono carenti sul controllo di sistema e non prevedono le procedure disciplinari, aspetti peraltro entrambi richiesti dall’art. 30 del TUSL (i modelli di organizzazione e gestione, per avere efficacia esimente della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, devono infatti essere attuati «assicurando un sistema aziendale per l’adempimento di tutti gli obblighi giuridici» indicati al comma 1, lettere da a) ad h)).

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